Was erwarten Sie von der 13. Konferenz der Vertragsparteien der UN-Klimarahmenkonvention und der 3. Konferenz der Parteien des Kyoto-Protokolls, die vom 3. bis 14. Dezember auf Bali stattfindet - der Insel, die viele für das Paradies auf Erden halten? Von Udo E. Simonis

Der Direktor des UN-Klimasekretariats gab sich hierzu recht bescheiden, sprach jedoch von einem Dreifach-Test: der Übereinkunft, in Verhandlungen über die zukünftige Klimapolitik eintreten zu wollen, der Zustimmung zu einer Agenda für diese Verhandlungen und der Festlegung eines Zeitrahmens, bis zu dem die Verhandlungen abgeschlossen sein müssen.
 
Nun, wer würde daran zweifeln wollen - nach dem Stern-Report, nach dem 4. IPCC-Sachstandsbericht und nach der Vergabe des Friedensnobelpreises an die Wissenschaftler des IPCC und an den  Klimakommunikator Al Gore – dass nun endlich über ein neues ehrgeiziges Klimaschutzregime verhandelt werden muss? Auch steht der Zeitrahmen, der dazu verbleibt, im Grunde fest: im Jahre 2012 geht die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls zu Ende, so dass spätestens auf der 15. Konferenz der Vertragsparteien 2009 in Kopenhagen der Folgevertrag verabschiedet werden muss. Es wird also eher die klimapolitische Agenda sein, die über Erfolg oder Misserfolg von Bali entscheidet. Und auf dieser Agenda könnte in der Tat vieles stehen, das nicht in göttliche Harmonie mündet sondern in weltlichem Konflikt endet.
 
 
Klimawissenschaft und Klimapolitik
Die Klimawissenschaftler des IPCC hatten es eigentlich leicht. Mit ihren Computer-Simulationen und der gewählten Szenariomethodik konnten sie den Rahmen für politische Entscheidungen zwischen worst case und best case abstecken: Wenn sich die Weltbevölkerung darauf einstellt (best case) , dass die weitere globale Erwärmung 2.0 bis 2.4 °Celsius bis zum Jahr 2100 nicht überschreiten sollte – weil alles, was darüber geht, als gefährlich anzusehen ist – dann müssen die globalen CO2-Emissionen im Jahre 2015 ihren Höhepunkt erreichen, dann müssen die globalen Emissionen bis zum Jahr 2050 um 50 bis 85 % (gegenüber 2000) zurückgehen (IPCC Synthesis Report, 2007). Auch die Ökonomen um Nicholas Stern kamen zu relativ einfachen Folgerungen: Wenn der stattfindende Klimawandel nicht eingegrenzt wird, kommt es zu Schäden (jetzt und für immer) in Höhe von 20 % und mehr des Weltsozialprodukts; ein sofortiger aktiver Klimaschutz wird dagegen nur Investitionen in Höhe von etwa 1 % des Weltsozialprodukts erfordern.
 
Was also macht die Entscheidung für eine globale Klimapolitik so schwer? Politik hat bekanntermaßen mit der Verfolgung von Zielen, der Durchsetzung von Maßnahmen, der Nutzung von Institutionen zu tun. Es geht um Macht und Interessen, um die Verteidigung historischer Besitzstände und die Gewinnung zukünftiger Einflussmöglichkeiten. Wenn die Treibhausgasemissionen drastisch reduziert werden müssen, dann geht es um viel: um die Überwindung der fossilen Energiestruktur, um ökologischen Strukturwandel der Wirtschaft und um Änderung der Lebensstile. Mindestens drei Grundpositionen des Disputs um die zukünftige globale Klimapolitik lassen sich ausmachen.
 
 
Klimapolitik innerhalb des Kyoto-Protokolls
Vielen gilt das Kyoto-Protokoll als Inkarnation von Klimapolitik. Es ist ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag, dem inzwischen 176 Staaten angehören, wenn auch nur 36 von ihnen Verpflichtungen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen übernommen haben. Der Vertrag hat zum Aufbau eines Systems der Klimaberichterstattung geführt, das laufend verbessert wird. Die Zielsetzung für die erste Verpflichtungsperiode war zwar höchst bescheiden (Emissionsreduzierung 2010 gegenüber 1990 um 5,2 %), wird allerdings nach jüngsten Schätzungen des Klimasekretariats (UNFCCC, 20.Nov.2007) mehr als erfüllt werden (durchschnittlich 10,8 %, mit einer Spannbreite von minus 56,0 % für Estland und plus 51,3 %für Spanien). Der Vertrag enthält innovative ökonomische Mechanismen (Clean Development Mechanismus – CDM; Gemeinsame Umsetzung – JI; und Handel mit Emissionszertifikaten – ET) zur Zielerreichung. So sind im Rahmen des CDM zurzeit 840 Projekte in 49 Ländern registriert, weitere 1.800 befinden sich im Verfahren, womit bis zum Jahr 2012 mehr als 2,5 Mrd. Tonnen CO2 reduziert werden können. Das Potenzial des JI liegt erheblich darunter, doch das des ET ist theoretisch enorm, faktisch aber von entsprechenden staatlichen Reduzierungsvorgaben und der Zahl der Marktteilnehmer abhängig. Bisher ist der ET-Mechanismus nur in Europa eingeführt – und dies auch noch mit diversen Geburtsfehlern.
 
Ein anderer Konstruktionsfehler des Kyoto-Protokolls liegt im Anreiz- und Sanktionsmechanismus; es fehlt an „Zuckerbrot und Peitsche“: Die finanziellen Anreize zur Anpassung an den Klimawandel und zur Umstellung auf emissionsarme Produkte und Technologien sind völlig unzureichend, der Sanktionierung von Fehlverhalten ist äußerst schwach und tritt auch erst 2008 in Kraft.
 
Es steht daher außer Frage, dass das Kyoto-Protokoll für die nachfolgenden Verpflichtungsperioden justiert werden muss. Der CDM boomt in China, bringt aber bisher fast nichts für Afrika; für den JI fehlt es an Effizienzphilosophie in den Empfängerländern; der ET müsste regional ausgeweitet werden. Neben dieser notwendigen Nachjustierung stellt sich aber auch die Frage, ob das Kyoto-Protokoll nicht ergänzt werden muss – und dies vor allem, weil zwei Kernprobleme weiterhin ungelöst sind: Länder wie USA und Australien, die absolut und pro Kopf größten Klimaschädiger, sind nicht Mitglied des Vertrages; Länder wie China und Indien, die zukünftig großen Klimaschädiger, unterliegen bisher keiner Reduktionspflicht.
 
 
Ergänzung des Kyoto-Protokolls
Das Kyoto-Protokoll basiert auf einer Effektivitäts- und Effizienzidee, dem „Cap and Trade“: Die Emissionen sollen mengenmäßig zurückgefahren und auf wirtschaftliche Weise verteilt werden. Kohlenstoffemissionen müssen einen Preis bekommen, so sagt auch der Stern-Report – egal ob durch Emissionszertifikate oder durch eine CO2-Steuer. In der Tat: Die wissenschaftliche Literatur behandelt eine Mengenlösung (Zertifikate) äquivalent zu einer Preislösung (Steuern). Der besondere Vorteil des Zertifikatehandels liegt darin, dass Effizienz- und Gerechtigkeitsgesichtspunkte dabei miteinander verknüpft werden können, indem global das Prinzip des „Contract and Converge“ etabliert wird: wenn die über einem global verträglichen Niveau liegenden Klimaschädiger, die Industriestaaten, ihre Emissionen drastisch kontrahieren, während die Entwicklungsländer ihre Emissionen an dieses Niveau konvergieren können – und aus den Einnahmen des Zertifikatehandels die Anpassung an den Klimawandel und die Umstellung auf klimaverträgliche Produkte und Technologien finanziert werden. Dies - „Contract and Converge“ - dürfte der entscheidende Hebel sein, mit denen die Entwicklungsländer, darunter China und Indien, aktiv in das Protokoll eingebunden werden können. Der besondere Vorteil einer CO2-Steuer liegt darin, dass sie ohne großen Aufwand national erhoben werden kann – selbst in einem Land wie den USA - wenn erst mal erkannt ist, dass mit den CO2-Emissionen ökologische Kosten verbunden sind, die grundsätzlich (und auch nach ökonomischer Ratio) internalisiert werden müssen.
 
Physikalisch betrachtet geht es beim Kyoto-Protokoll primär um De-Karbonisierung, d. h. um die Durchsetzung international vereinbarter De-Karbonisierungsstandards, insbesondere um die drei E’s: Energieeinsparung, Energieeffizienz, Erneuerbare Energien. Das Erdsystem wird aber nicht nur durch Kohlenstoffemissionen gefährdet. Vielmehr ist der gesamte industrielle Metabolismus gestört: der globale Materialdurchsatz ist zu hoch, der „Ökologische Rucksack“ der Industriegesellschaft zu schwer. Ein Beispiel: Während die CO2-Last des Europäers im Durchschnitt bei etwa 9 Tonnen pro Jahr liegt, beträgt sein totaler Materialdurchsatz fast 70 Tonnen; selbst der Europäer ist fett, zu fett für die Welt.
 
Es gibt also gute Gründe dafür, die globale Aufgabe der De-Karbonisierung durch die der De-Materialisierung zu ergänzen. Dabei kann es zunächst um die systematische Einführung der drei R’s gehen: um Reduce, Re-use und Recycle, aber auch um das große S: um Sequestrierung (C02-Abscheidung und Endlagerung). Es könnte aber auch um I.E. gehen: um Industrielle Ökologie, d.h. um Entschlackung und Entschleunigung, um die grundsätzliche Verringerung des Stoffwechsels der Industriegesellschaft.
 
Viele derer, die das Kyoto-Konzept ablehnen oder gering schätzen, setzen auf die „technologische Karte“, auf Leuchtturmprojekte, auf strategische Innovationspolitik. Diesen Interessen könnte man in Bali ein Angebot machen. Nirgendwo in der UN-Klimarahmenkonvention steht geschrieben, es könne nur ein Umsetzungsprotokoll geben. Neben dem primär ökonomisch konzipierten Kyoto-Protokoll kann auch ein eigenes Technologieprotokoll beschlossen werden, wenn dies nur unter der Obhut der Vereinten Nationen ausgehandelt wird – und nicht im Schatten bilateraler Vereinbarungen, wie es derzeit im Rahmen der „Asia-Pacific Partnership“ geschieht.
 
Mit einer solchen Doppelstrategie – Verbesserung und Ergänzung des Kyoto-Protokolls – ließen sich, einigen Optimismus über die gesellschaftsinterne Dynamik nach Stern-Report und IPCC-Bericht unterstellt, nicht nur die bisherigen Boykotteure ins Feld der UN-Klimapolitik (zurück-)holen, sondern auch jene Trittbrettfahrer, die sich mit ihrem niedrigen wirtschaftlichen Entwicklungsstand aus der globalen Verantwortung herausreden konnten.
 
 
Klimaschutz außerhalb des Kyoto-Protokolls
Was aber ist, wenn von Bali bis Kopenhagen kein klimapolitischer Durchbruch gelingt? Was ist möglich, wenn sich die USA auch nach der Präsidentschaft Bush weiter dem multilateralen Klimaschutz verweigern - ein Land, dessen Treibhausgasemissionen pro Kopf und Jahr bei mehr als 21 Tonnen liegen und das seine Emissionen bis zum Jahr 2010 gegenüber 1990 um voraussichtlich 26,4 % gesteigert haben wird?  Hierzu hat Joseph E. Stiglitz, der US-amerikanische Nobelpreisträger der Ökonomie einen bemerkenswerten Vorschlag unterbreitet: Es bedürfe eines Zwangsmechanismus, der verhindert, dass ein Land wie die USA oder jedes andere Land, das sich der Emissionsreduzierung verweigert, dem Rest der Welt Schäden zufügt. Dieser Mechanismus bestünde bereits, je nach Auslegung der Regeln des internationalen Handelsregimes: Das Welthandelsabkommen (WTO) erlaubt, von wenigen Ausnahmen abgesehen (wie der Landwirtschaft), keine staatlichen Subventionen. Die Emissionen nicht zu reduzieren und die Kosten der Schädigung des Klimas nicht zu zahlen, sei aber nichts anderes als eine Subvention – so Stiglitz. Während in den meisten Industrieländern die Emissionsreduzierung durchgesetzt werden konnte, würde die amerikanische Wirtschaft über den niedrigen Energiepreis weiterhin massiv subventioniert. Und dagegen gäbe es ein einfaches Heilmittel: Andere Länder sollten den Import energieintensiver Produkte aus den USA verbieten - oder diesen Import zumindest hoch besteuern.
 
Europa, Japan und die anderen Signaturstaaten des Kyoto-Protokolls sollten – so Stiglitz – alsbald vor der Gerichtsinstanz der WTO eine Streitsache gegen unfaire Subventionierung einbringen. Denn eines sei gewiss: Amerikanische Unternehmen hätten seit langem einen Handelsvorteil aufgrund niedriger Energiepreise. Und während sie die Gewinne daraus einstreichen, zahlt der Rest der Welt den Preis der globalen Erwärmung. Diese Situation, so folgert Stiglitz, sei völlig inakzeptabel – oder sollte es zumindest sein.
 
Fazit: Die Welt hat enorm viel an Zeit, Geist und Geld in den Kyoto-Ansatz der Klimapolitik investiert. Der Erfolg ist sehr wohl sichtbar - und durchaus auch beeindruckend. Der Klimawandel ist aber zu schwerwiegend, um sich der Hoffnung zu ergeben, dass alles schon gut enden wird – und dass die Götter Balis mit uns sind. Wir müssen so schnell wie möglich aus der Sackgasse heraus, in die uns mehrere Akteure gebracht haben. Der Möglichkeiten gibt es, wie gezeigt, einige.  

Quelle:
Prof. Dr. Udo E. Simonis 2007
Wissenschaftszentrum Berlin (WZB
Erstveröffentlichung: Freitag 48 | 2007
Die Ost-West-Wochenzeitung